Planejamento

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PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO PARTICIPATIVO (PEP):
UMA ABORDAGEM PARA OS MUNICÍPIOS



Joel Souto-Maior
Professor do Curso de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal de Santa Catarina e Pesquisador Senior do CNPq




INTRODUÇÃO: REINVENTANDO O PLANEJAMENTO?

A história do planejamento para o setor público e em menor grau para o setor privadoconsiste de um grande número de fracassos e de pouquíssimas experiências bem sucedidas (Caiden & Wildavsky, 1990, Bromley & Bustelo, 1982, Wildavsky, 1979, Faber, 1972, Banfield, 1959 e Lindblom, 1959). Wildalvsky, um dos maiores críticos do planejamento governamental chegou mesmo a afirmar que ele "persiste não pelo que consegue, mas pelo que ele simboliza" (Wildavsky, 1979).
Entretanto, o queaconteceu em quase todo o mundo, mas sobretudo no "Terceiro Mundo", foi que o planejamento governamental tornou-se um fim em si mesmo. Isto é, passou a ser uma atividade de tecnocratas, cuja preocupação maior era e em muitos países ainda é de produzir documentos volumosos, cheios de tabelas, gráficos e mapas, que hoje preenchem as prateleiras das estantes governamentais, mas cujo índice derealização de metas é baixíssimo. O planejamento não teria sido a solução - seria parte do problema. Entretanto, o número de propostas para novas abordagens de planejamento tem sido ainda maior que o volume das críticas. De acordo com alguns autores (Caiden & Wildawisky, 1990, Griffin, 1970 e Waterston, 1965), a solução para os países periférios seria, seguindo o modelo predominante nos países centraiseconomicamente avançados, uma concentração na melhoria do processo orçamentário, elo fraco na cadeia planejamento/programação/orçamentação. Nos países em desenvolvimento, de fato, ainda é muito pouco usada a técnica de Orçamentação de Capital ("Capital Budgeting"). Os planos plurianuais de investimento, que normalmente desempenhariam esse papel, não passam de "lista de compras" (Caiden e Wildavsky,1990).
Por outro lado, Banfield (1959) e Lindblom (1959) consideram que o planejamento compreensivo e de longo prazo talvez seja uma boa idéia na teoria, mas no mundo real, essencialmente político, não passa de uma inatingível quimera, um empreendimento impossível, se forem levados em consideração seus requisitos informacionais e de racionalidade (inteligência). Drucker (1984) acrescenta que, porquevivemos num mundo de grande complexidade e incertezas, infelizmente pouquíssimos são os fenômenos sociais e econômicos, sobre os quais nós podemos estabelecer relações de causa e efeito, de modo que nossa capacidade de previsão é também muito modesta. Além disso, Banfield (1959) considera que as organizações públicas nem querem, nem podem se engajar no planejamento governamental convencional.Entretanto, no meu entendimento, o planejamento governamental fracassou não só porque pretendeu mais do que a inteligência e o comportamento humano permitem, mas sobretudo porque, numa sociedade democrática e pluralista o mecanismo mais aceito para conciliar interesses individuais com interesses coletivos é a negociação, muitas vezes conflituosa e demorada, o que vai contra a racionalidade doplanejamento, que exige, ao mesmo tempo, uma bem definida seqüência de etapas e, sobretudo, uma postura cooperativa dos seus formuladores (Souto-Maior, 1986 e 1991).
No setor privado, a constatação daquelas limitações cognitivas e interativas apontadas acima levou ao planejamento estratégico (Ansoff et al., 1987), enquanto no setor público, estas limitações acrescentadas de uma preocupação com questõeséticas, democráticas e sob o impacto daquele descrédito geral quanto à viabilidade do planejamento governamental, levou a uma demanda por participação popular na administração pública, que por sua vez deu origem ao planejamento participativo (Souto-Maior e Gondim, 1992). De modo que, tivemos evoluções separadas do planejamento estratégico no setor privado e do planejamento participativo no...
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