Federalismo

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e políticas publicasFEDERALISMO E POLÍTICAS PÚBLICAS: O IMPACTO DAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL

Fernando Luiz Abrucio1& Cibele Franzese2

A produção de políticas públicas é fortemente afetada pelo desenho institucional adotado por cada País. Entre os fatores institucionais que mais impactam a ação estatal, os estudos em administração pública destacam o peso do sistema de governo,da variável partidário-eleitoral, das características da burocracia e do papel do Judiciário. Mais recentemente, um tema tem recebido cada vez mais atenção. Trata-se da organização territorial do poder, o que, no caso brasileiro, diz respeito à influência do federalismo sobre as decisões dos gestores governamentais. O Brasil é uma Federação já faz mais de um século. O impacto do federalismo se fezpresente, portanto, em toda a construção do moderno Estado brasileiro. Sua influência sobre os gestores públicos aumentou ainda mais com a redemocratização e a descentralização realizadas recentemente. Nos últimos vinte anos, ao mesmo tempo em que a provisão dos serviços públicos e as demandas sociais cresciam, as relações intergovernamentais tornavam-se mais complexas. Com graus variados deautonomia, mas com maior raio de ação do que no passado, há gestores municipais, estaduais e federais em Educação, Saúde, Assistência Social e noutras políticas públicas relevantes. Assim, a coordenação entre os níveis de governo se torna cada vez mais necessária, contudo, nem sempre a decisão de um ente federativo se coaduna com a dos demais. Entender este intrincado jogo é tarefa fundamental paraaqueles que se dedicam a estudar e a trabalhar com programas governamentais. Neste texto, são analisados os principais aspectos da dinâmica do federalismo brasileiro, a partir de um enfoque sobre a distribuição de poder e funções entre União, Estados e Municípios. Essa abordagem permitirá compreender como a definição de atribuições e de formas de coordenação entre os três níveis da Federação veminterferindo na trajetória das políticas públicas brasileiras. Federalismo: conceito, origem e implicações para as políticas públicas

A Federação é uma forma de organização político-territorial baseada no compartilhamento tanto da legitimidade como das decisões coletivas entre mais de um nível de governo. Distingue-se, assim, do modelo clássico de nação, o chamado
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Fernando Luiz Abrucio édoutor em Ciência Política pela USP, coordenador do Programa de Mestrado e Doutorado em Administração Pública e Governo da FGV (SP) e professor licenciado da PUC (SP). 2 Cibele Franzese é bacharel em Direito pela USP, mestre e doutoranda em Administração Pública e Governo na FGV (SP).

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Estado unitário. Neste último, o Governo Central é anterior e superior às instâncias subnacionais, e asrelações de poder obedecem a uma lógica hierárquica e piramidal. A essência da definição de federalismo aparece na própria constituição da palavra, derivada do latim foedus, que significa pacto (ELAZAR, 1987). Trata-se de um acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da soberania territorial, fazendo com que coexistam, dentro de uma mesma nação, diferentes entes autônomos e cujas relações são maiscontratuais do que hierárquicas. O objetivo é compatibilizar o princípio de autonomia com o de interdependência entre as partes, resultando numa divisão de funções e poderes entre os níveis de governo. Os países adotam o modelo federativo quando há uma situação federalista (BURGESS, 1993), caracterizada por duas coisas. A primeira é a existência de heterogeneidades numa determinada nação,vinculadas à questão territorial (grande extensão e/ou enorme diversidade física), a diferenças étnicas e/ou lingüísticas, a disparidades socioeconômicas, ou então a diversidades culturais e políticas entre as regiões de um país. A segunda condição que leva à escolha do federalismo é a ação política baseada no ideal da unidade na diversidade, capaz de concomitantemente manter unidas e autônomas as...
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