Conceito de administração pública

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DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO



2.1 Conceito de administração

O conceito de administração pÚblica não oferece contornos bem definidos, quer pela diversidade de sentidos da própria expressão, quer pelos diferentes campos em que se desenvolve a atividade administrativa. A despeito disso, tentaremos balizar o âmbito de ação do administrador público e assinalar os princípios jurídicosbásicos que devem nortear a gestão dos negócios estatais.
Em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias. Se os bens e interesses geridos são individuais, realiza-se administração particular; se são da coletividade, realiza-se administração pública. Administração pública, portanto, é a gestão de bens einteresses qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da Moral, visando ao bem comum.
No Direito Público - do qual o Direito Administrativo é um dos ramos - a locução Administração PÚblica tanto designa pessoas e órgãos governamentais como a atividade administrativa em si mesma. Assim sendo, pode-se falar de administração pÚblica aludindo-se aosinstrumentos de governo como à gestão mesma dos interesses da coletividade.40
Como bem acentua Alessi, subjetivamente a Administração Pública é o conjunto de órgãos e serviços do Estado e objetivamente é a expressão do Estado agindo in concreto para satisfação de seus fins de conservação, de bem-estar individual dos cidadãos e de progresso social.41 Na amplitude desse conceito entram não só osórgãos pertencentes ao Poder Público como, também, as instituições e empresas particulares que colaboram com o Estado no desempenho de serviços de utilidade pública ou de interesse coletivo, ou seja, a Administração centralizada (entidades estatais) e a descentralizada (entidades autárquicas, fundacionais e empresariais) e os entes de cooperação (entidades paraestatais).
No trato jurídico, a palavraadministraçâo traz em si conceito oposto ao de propriedade, isto é, indica a atividade daquele que gere interesses

40. Mais uma vez advertimos o leitor de que escrevemos sempre a expressão Adminisfraçc70 PÚblica, com maiúsculas, quando nos referimos a pessoas e órgãos administrativos, e com minúsculas - adminisfraçc70 pÚblica - quando aludimos à atividade administrativa em si mesma.41. Renato Alessi, Diriflo
Amminisfrafivo, Milão, 1949, pp. 37 e S5.
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, ao passo que as expressões propriedade e proprietário trazem insita a idéia de disponibilidade e alienação. Por ai se vê que os poderes normais do administrador sào simplesmente de conservação e utilização dos bens confiados à sua gestão,necessitando sempre de consentimento especial do titular de tais bens e interesses para os atos de alienação, oneração, destruição e renúncia. Esse consentimento, na Administração Pública, deve vir expresso em lei.

Há que distinguir ainda, na Administração Pública, os atos de império, os atos de gestão e os atos de expediente. Ato de império é todo aquele que contém uma ordem ou decisãocoativa da Administração para o administrado, como o é um decreto expropriatório, um despacho de interdição de atividade ou uma requisição de bens; ato de gestâo é todo aquele que ordena a conduta interna da AdministTação e de seus servidores, ou cria direitos e obrigações entre ela e os administrados, tais como os despachos que determinam a execução de serviços públicos, os atos de provimento de cargoe movimentação de funcionários, as autorizações e permissões, os contratos em geral; ato de expediente é todo aquele de preparo e movimentação de processos, recebimento e expedição de papéis e de despachos rotineiros, sem decisão do mérito administrativo. Para a prática desses atos, principalmente de império e de gestão, o agente deve ter investidura e competência legais.

É ilegal a...
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